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    浅论我国湿地保护的立法完善

            我国湿地是世界上野生动、植物资源最丰富的国家之一。但是,近几十年以来,由于对湿地的盲目开垦和改造以及过度利用生物资源,造成我国湿地污染加剧,生物多样性严重受损。

    一、湿地生物多样法律保护的现状和存在的问题

    (一)我国目前有关湿地生物多样性保护的法律规定

    近十多年来,我国颁布了一系列有关环境保护的法律、法规,其中有很多涉及到生物多样性的保护。我国通过《宪法》、《环境保护法》等作了具体的规定。另外,一些专门的法律也作了有关生物多样性保护的具体规定,如《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》以及《土地管理法》等。一些法规对此也有规定,如《野生植物保护条例》等。

    湿地生态系统是目前世界唯一有公约的生态系统。我国也早已经成了该公约的成员国,但是,目前我国国内还没有一个具体的保护湿地生物多样性的法律法规来保护湿地。

    (二)中国湿地生物多样性法律保护存在的问题

    虽然我国积极参与了国际社会的湿地生物多样性保护行动,国内有些地方也制定出了适合本区域的法规规章,但随着实践活动的深入,湿地生物多样性保护立法存在着的一些问题也就随之显现,主要表现在:

    1、立法系统性和完整性的缺乏。我国虽然早于1992年7月31日就正式宣布加入《湿地公约》,但在我国三大生态系统中的森林和海洋均已通过专门立法得到保护的情况下,湿地却并没有一部专门的法律法规对其进行保护,造成了我国湿地资源法律保护的真空。对湿地的规定都分散在不同的行政法规和规章中,所有的规定显得散乱,缺乏系统性。

    2、地方法规的不完善。目前我国有关湿地生物多样性的地方性专门立法却相对较少,更多的只是地方政府的法律强制力和执行力都较低的规定、通知。另外,此类法规、规章大体上都是原则性规定居多、具体性的规定不足,这就使得既有的地方性法规、规章的可操作性和对湿地的保护力度都不够。

    3、法律法规不能有效执行。我国在湿地保护和管理方面的法律法规建设存在极大的不足。国家已经出台的与湿地资源有关的野生动物保护法、野生植物保护条例、自然保护区条例等,一些区域又还没有配套的实施办法予以支撑,使得湿地资源管理部门之间分工不均,执行不协调,导致法律法规出现执行上的空白或冲突,这就加剧了法律法规得不到执行的恶化。

    二、中国湿地生物多样性法律保护的完善建议

    (一)完善湿地生物多样性保护法律体系

     

    1、制定保护湿地的综合性法律

    为了从根本上解决缺乏保护湿地生物多样性法律、法规及规章制度体系的混乱,我们应把湿地生物多样性的保护和合理利用纳入法治轨道。应注意以下几个方面的内容:

    (1)完善湿地相关法律制度。湿地是生物生存的重要载体,只有对湿地进行了充分的保护利用,才能使得其上的生物得以更好地生存和维持其多样性:?完善湿地资源规划制度。批准后的湿地资源规划是湿地资源保护工作的总部署,是湿地资源保护和开发利用的大前提,是湿地资源开发利用的基本依据,是湿地资源管理的核心,是保障湿地资源可持续利用的重要措施;?完善湿地资源保护制度。一是制定湿地保护的总体规划,结合我国各种湿地的类型及其相对应的实际状况,明确保护的总体目标、阶段目标、实施方案及主要措施等;二是可以建立更多的湿地自然保护区来保护湿地资源;三是控制对非保护区的湿地的开垦,防止滥用湿地资源导致湿地退化;四是控制各污染物向湿地排放;?完善湿地资源利用制度。我国重经济发展、轻资源保护的观念仍然比较普遍,滥用湿地资源和破坏湿地功能的现象还较经常发生。为此,对湿地资源的利用亦应专门开辟章节着重强调。比如,确定好各类湿地资源的权属,要对湿地资源进行开发,就要到该项资源管理部门申请开发利用许可证;又如,我们可以多建立国家湿地公园,对湿地进行经济效益、资源效益、社会效益进行大统一。

    (2)明确专门的管理部门。我国湿地保护的多部门多行业多头管理,表面上看,大家都非常重视湿地的保护,而实际上,则很难实现高效、到位的管理,甚至可能出现管理上的真空。故该法应专门设立一个统一协调的部门或机构,负责对湿地的综合保护和管理。

    2、加强专项法律、法规及规章的制定和完善

    我国现在还没有专门的湿地保护法,而要出台这么一部法律并非一朝一夕之事,反而修改与湿地有关的法律增加突出湿地保护的条款是更易完成之事。因此,在《湿地保护法》出台之前,对相关法律如《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护法》等进行修订。

    (1)《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》的修订

    十几年过去了,这两部和社会生活息息相关的法律法规,已经不再能完全适应时代的需要。我们要扩大对野生动植物的保护范围,比如,将保护范围扩大到目前还不属于保护范围的一般野生动植物,取消现行法中对野生动植“珍贵、濒危”、“有益或有重要经济、科学研究价值”之类的限制性规定,对野生动植物实行普遍保护。

    (2)《自然保护区法》的制定

    建立保护区在珍稀物种、基因资源的保护和科研方面都具有重要的意义。以自然保护区法为前提为保障,而我国现在只有《自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,这是远远不够的。我们应该抓紧时间制定《自然保护区法》,以解决包括湿地在内的众多需要保护的地域保护过程中遇到的诸多问题。

    (3)加强相关法律、法规的完善

    现行的法律、法规如《森林法》、《草原法》、《水法》、《海洋环境保护法》中,对微生物均未有涉及。《森林法实施条例》是唯一明确列举“微生物”的法规,因此,在动植物都有专门的法律对其进行保护的同时,作为重要生物之一的微生物也很需要法律对其进行保护,以完善对生物的保护,使得生物保护的法律法规更具系统性完整性。

    此外,还应对现行的一些法律、法规予以修改,以适应湿地生物多样性保护立法的发展的需要。在必要的时候,还需将一些行政法规上升为法律,如将《水生野生生物保护条例》上升为《水生野生生物保护法》,增强其可操作性,最大限度地对保护对象进行保护。

    (二)加强地方立法

     

    在国家层面上,急需制定《湿地保护法》对湿地进行保护管理利用的同时,在地方上也应尽快制定地方性的有针对性的湿地保护法规。应从各地的实际情况出发,以保护湿地生物多样性为中心,根据各地湿地系统的多样性的特点,制定出湿地生物多样性保护的法规和规章,其中应着重考虑当地的地势、植被地带性、水资源功能区等多种因素。

    从地方做法来看,一些地方的政府已经根据国家有关法律,结合本地实际情况,制定并颁布了相应的实施办法、细则。但是从整体上来说,颁布法规的地方还很少,更多的地方政府都以效力不高的政策形式来对湿地进行保护,因此,各省市的人大应针对本区域制定效力更高的湿地保护法规,以更有效地保护和利用湿地资源。

    (三)加强湿地生物多样性法律法规的可操作性

    我国现行的某些对湿地生物进行保护的法律法规相互之间的有冲突,如我国的土地所有权属国家所有,而有些湿地却没有明确的权属,致使人们无休止地开发湿地资源,从而使得湿地生物多样性面临锐减的困境,对于此种冲突,可以由人大进行修订或立法解释,对冲突的地方进行统一。另外,现行的法规、规章对湿地生物多样性保护的种种规定都还不够,缺乏可操作性。

    因此,我们首先得制定出一部可操作性强的保护湿地的良法,明确保护工作的执法主体、法律责任和处置措施等。同时,全国人民代表大会可以在制定该法后再细化相关的原则条款,从而制定出一部相应的实施细则。在该法实施的过程中,最高人民法院可以针对遇到的实际问题进行司法解释。针对立法系统的不完善,我们应废除不合理的内容,对有重复的、有矛盾的都以全国人民代表大会制定的湿地保护法为依据。在法律、法规、规章中明确规定专门的执法部门,来加强法律执行力,若因客观原因而不行,则可以另外制定实施细则来协调各部门的分工。

    如何使湿地资源在有效保护的环境下支撑起社会经济的健康、稳定和持续的发展,已经成为摆在我们面前的一项艰巨的课题,这就要求我们在今后的工作中不断加强对湿地生物的保护力度,从各方面尤其是制度和法律上不断地完善对湿地生物多样性的保护。

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